תזכיר חוק הפחתת הגירעון

מיכאל שראל מסביר מדוע בין שתי חלופות סבירות: שמירה על יעד הגירעון, או הצבת יעד גרעון נמוך יותר, מוטב היה לבחור ביעד הנמוך. ממשלת ישראל בחרה בחלופה שלישית: הגדלת יעד הגרעון. הפופוליזם וחוסר האחריות חוגגים. להסבר מדוע החוק להגדלת הגרעון עומד בסתירה למטרותיו המוגדרות, ומדוע הגדלת הגרעון אינה נכונה, מוזמנים לקרוא את ההסבר הקצר של שראל מיד כאן. המסקנה היא די ברורה: שר האוצר כחלון נוהג בחוסר אחריות בוטה בתכניותיו השונות והמשונות של איך לבזבז את הכסף שלנו, וראש הממשלה נתניהו משתף פעולה, כרגיל בניגוד מוחלט להבנתו הכלכלית.

וכך כותב שראל:
התייחסות לתזכיר החוק להעלאת יעדי הגירעון המכונה (כנראה בטעות) תזכיר חוק הפחתת הגירעון
תזכיר החוק קובע כי:
• חוק הפחתת הגירעון חוקק על מנת לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקאלית ויצירת מסגרת פיסקאלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קבע את הגירעון המרבי אותו ניתן לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי תוצר, שיוצר מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו.
• לעמידה במגבלות אלה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה. יצוין כי קביעת מגבלות פיסקאליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בכל הקשור להמשך הפחתת הגירעון ויחס החוב לתוצר החיוניים לחיזוק איתנותה של כלכלת ישראל.
• עם זאת, לעיתים עולה הצורך לאזן בין חיזוק האיתנות הפיסקאלית לצורך עמידה במשברים בטווח הבינוני והארוך ובין צרכי המשק בטווח הקצר. הדבר נכון במיוחד בשנים שבהן הצמיחה נמוכה יותר, ואתגר השמירה על העוגנים הפיסקאליים עומד כנגד צרכים נוספים כגון הגדלת הוצאות תקציביות הנחוצות לעידוד הפעילות המשקית, וכן התמודדות עם אתגרים חברתיים וביטחוניים.

שלוש הנקודות המפורטות לעיל מנוסחות בצורה נהדרת ומשקפות דעה מקצועית הנהנית מתמיכה רחבה ביותר בקרב הכלכלנים בישראל ובעולם, באקדמיה, במגזר העסקי, במוסדות שלטון, בבנקים מרכזיים ובארגונים כלכליים בין-לאומיים. ההיגיון של הנקודה השנייה נובע מכך שאי שמירה על יעד הגרעון בתקופה של גאות תמנע מהממשלה אפשרות לקיים מדיניות אנטי-מחזורית בעתות שפל. ההיגיון של הנקודה השלישית נובע מהצורך לנהל מדיניות אנטי-מחזורית בעתות שפל.
בנוסף לכך, בהקשר הישראלי קיים שיקול חשוב נוסף לשמירה על משמעת פיסקאלית והקטנה מהירה של החוב הציבורי “בזמנים רגילים” – השיקול הגאו-פוליטי. הסיכון למלחמה בישראל גבוה יותר מאשר בשוויץ. במקרה של מלחמה, העלות הישירה של ההוצאות הביטחוניות (ואולי גם האזרחיות) בזמן המלחמה ולאחריה והפגיעה בפעילות הכלכלית עלולות להיות משמעותיות. ככל שהמצב הפיסקאלי בעת פרוץ המלחמה איתן יותר, ישראל תהיה חזקה יותר ומוגנת יותר בעת המלחמה ולאחריה.
לכן, מפליאה מאד ההצעה המפורטת בסעיף 1 בתזכיר החוק: “מוצע לדחות את תוואי הפחתת הגירעון הקבוע בחוק בשנה, ולהעלות את תקרת הגירעון לשנת 2019 ל-2.9%, וכן למתן, בהלימה, את קצב הפחתת הגירעון בשנים הקרובות”.
כלומר, בניגוד גמור לנאמר בשלוש הנקודות לעיל, תזכיר החוק למעשה מציע:
• לוותר על אחריות פיסקאלית.
• לפגוע ביציבות ובאמינות של המסגרת הפיסקאלית.
• להחליש את יכולתו של המשק הישראלי להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך.
• להתנער מהמגבלה על תקציב המדינה בעת בנייתו.
• לכפור בחשיבות המכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה.
• לחרוג מהנורמות הבין-לאומיות הנהוגות ברוב המדינות המפותחות בעולם.
• להתעלם מהחשיבות המכרעת בכל הקשור להמשך הפחתת הגירעון ויחס החוב.
• לפגוע בחיזוק איתנותה של כלכלת ישראל.
במילים אחרות, תזכיר החוק מציע לנהוג בצורה שתחריף את המשבר הכלכלי הבא ותסכן את חוזקה של מדינת ישראל בעת מלחמה עתידית.
אין בתזכיר החוק אף משפט המתייחס לנאמר בנקודה השלישית לעיל, כגון לצורך להקל על מגבלת הגירעון במקרה של משבר כלכלי, או המקשר את ההצעה להגדלת יעדי הגירעון באופן כלשהו לנסיבות המפורטות בנקודה השלישית. וזאת לא במקרה או בטעות. פשוט אין נסיבות כאלה כיום. אין כיום צמיחה נמוכה, אין כיום אבטלה גבוהה, אין כיום צורך מיוחד בתמרוץ הפעילות המשקית על ידי הרחבה פיסקאלית, אין כיום מלחמה, אין כיום משבר פיננסי.
להיפך, יש כיום מצב מיוחד בו המשק נמצא במצב מצוין, לאחר שנהנה במשך מספר שנים מצמיחה נאה ורציפה. יש כיום שיעור אבטלה נמוך בקנה מידה היסטורי ובהשוואה בין-לאומית ושיעורי תעסוקה מעולים. יש כיום מצב ביטחוני טוב מאד. יש כיום מחירי נכסים גבוהים, הן בשוק הנדל”ן והן בשווקים הפיננסיים. הצריכה הפרטית משגשגת. הפערים הכלכליים-חברתיים, כפי שבאים לידי ביטוי ברמת אי-השוויון בהכנסות ובשיעורי העוני היחסי, נמוכים יחסית לעבר, לאחר מגמת שיפור שנמשכת כבר מספר שנים. ההוצאה הציבורית החברתית על חינוך, בריאות ורווחה עלתה בשיעורים משמעותיים בשנים האחרונות. ההכנסות ממסים נמצאות בשיא היסטורי. הכלכלה העולמית נמצאת – פעם ראשונה לאחר שנים רבות – בתנופת צמיחה רחבה ומתואמת על פני רובן המוחלט של המדינות, הן בכלכלות המתקדמות והן בשווקים המתעוררים. מגזר ההיי-טק, החשוב במיוחד במשק הישראלי, נהנה מפריחה ושגשוג, ומדד הנאסד”ק נמצא בשיא היסטורי. המדיניות המוניטרית, על רקע היעדר לחצים אינפלציוניים, מרחיבה ביותר וריבית בנק ישראל נמצאת בשפל.
בהקשר ניתוח זה, עשויות לעלות שתי השגות: (1) אולי ההצלחות הכלכליות והחברתיות בשנים האחרונות נגרמו דווקא על ידי המדיניות הפיסקאלית, שהייתה יחסית מרחיבה? ואם כך, מדוע לא להמשיך בהרחבה זו? (2) בשנת 2017 נרשם עודף גדול ביחס לתכנון התקציבי. מדוע להניח שזהו עודף חד-פעמי? אולי הוא יחזור גם ב-2018?
התשובות להשגות אלה הן פשוטות:
• בהחלט יתכן שההרחבה הפיסקאלית תרמה משהו לצמיחה ולשיפור בשוק העבודה. כמעט אף אחד לא טוען שהמכפיל הפיסקאלי בשנים האחרונות היה אפס. אבל העובדה שהמכפיל היה גדול מאפס לא אומרת שהיה נכון לבצע הרחבה פיסקאלית. את אותה תחמושת (האפשרות לביצוע הרחבה פיסקאלית על מנת לסייע לפעילות במשק) היה ניתן לשמור במחסנית ולהשתמש בה בשלב שהמשק היה בהאטה או במיתון, ואז ההשפעה שלה הייתה יכולה להיות הרבה יותר גדולה (המכפיל היה גדול יותר).
• כמעט כל העודף בשנת 2017 (לעומת התכנון בתקציב) נבע מהמבצע במיסוי דיבידנדים. המבצע הזה היה גרוע מבחינה כלכלית וחברתית, ולא רק שלא יגדיל הכנסות בשנים הבאות, אלא אף יקטין אותן, כי חלק מהתשלומים שהיו צפויים בשנים הקרובות הוקדמו לשנת 2017.
במצב כיום יש לממשלה שתי דרכי פעולה אפשריות:
• הגדרת יעדי גירעון שאפתניים יותר, תוך ניצול השגשוג בפעילות הכלכלית, האיתנות בשוק העבודה, הגידול הניכר בהכנסות ממסים, הרוח הגבית מהכלכלה עולמית והמדיניות המוניטרית המרחיבה – להקטנה מהירה יותר של הגירעון התקציבי והחוב הציבורי.
• שמירה על יעדי הגירעון המקוריים, תוך התעלמות מכל הגורמים הנ”ל.
ממשלה חזקה, רצינית, מקצועית ואחראית הייתה כנראה בוחרת באפשרות הראשונה.
ממשלה חלשה יותר ופחות רצינית ואחראית הייתה כנראה בוחרת באפשרות השנייה.
אבל איזו ממשלה הייתה בוחרת באפשרות השלישית – להגדיל את יעדי הגירעון?